《工业加速器法案》能加速制造业回流吗？

原本计划去年推出的《工业加速器法案》（IAA）姗姗来迟。欧盟委员会于3月4日公布这一法案，提出到2035年将制造业占GDP的比重提升至20%的量化目标，利用公共采购资金指挥棒支持“欧盟制造”，对战略领域（包括能源密集型重工业、净零排放技术和汽车）的外国投资设定限制，努力加速钢铁、水泥等重工业的绿色转型。

重视发展工业的想法无可厚非。近年来，各国都在努力发展制造业，以增强自身在保障工业制成品的供应，促进经济稳定发展，并降低贸易保护主义措施对经济的冲击。除此以外，欧盟连续受经济危机、疫情和乌克兰危机等影响，能源成本快速上升、技术创新迟缓、资本快速外流，采取措施增强本土发展吸引力，将发展所需的制造业投资留在本地的需求迫切。但是，以IAA所列出的方式能实现这一目标吗？

IAA法案的合理、合规性颇受质疑。欧盟作为WTO政府采购协定（GPA）的成员，对政府采购领域的市场开放早已作出承诺。按照这一承诺，其公共采购领域的工程、货物或服务采购，只要超过一定规模，就应公平为所有GPA其他成员方的供应商提供参与机会。IAA试图重新划分这一参与空间，“欧盟制造”本质上排斥了其他GPA成员的参与机会。需要指出的是，中国还未成为GPA成员。欧盟IAA的这一不遵守承诺的做法，很有可能会遭致其他WTO成员（不限于GPA成员）对其行动的质疑和挑战。作为愿意遵守多边经贸规则的主体，欧盟的相关做法与其自身的一贯理念与表态有不小的冲突。

IAA法案似乎也缺乏有效性。诚然，欧盟可以通过高达2万亿欧元的公共采购资金，选择性地采购相关商品，支持各类基础设施项目。但是，资金使用的效率却是不可不考虑的因素。欧盟本土制造的商品数量近年来持续下降，并不仅仅是因为本土制造商在产品质量和价格上竞争力减弱，产业链供应链分工的日益复杂多元也是重要因素。工业生产离不开上下游产业体系，原材料、中间品、零部件、生产设备等相关生产物资的稳定供应，是工业集聚发展的规模经济基础。欧盟想“大力出奇迹”，但恐怕短期内很难打造完整的产业链。更何况，以财政资金维系的产业发展是脆弱的，习惯了“温室”，企业全球竞争力会变得越来越弱。

IAA法案充分体现了欧盟想要推动产业绿色发展的一贯理念。只是，对电池、太阳能组件、风机、热泵等设备的政府采购设定“欧盟制造”配额，加上对这些相关战略行业的外国直接投资设定限制，恐怕难以引来真正有意愿、有能力的投资者。IAA法案明显将中国投资者置于不利位置，50%员工须为欧盟居民和必须实质性的技术、知识转移限制等要求，不仅明显增加企业的成本，更有可能触发中国相关限制和监管政策。IAA所体现的歧视性做法会改变欧盟成员国对中国投资者的偏好，使得本来有意对欧投资的企业被迫重新考虑发展计划。缺乏相对成熟的技术与商业方案，技术创新高风险将阻止相关企业迈出生产制造的第一步，欧盟的2035目标恐怕更难以实现。

或许，转变不合理的发展思路才是符合中欧双方利益的应有之义。全球范围的技术创新正在显著提速，但创新中心不在欧盟。绿色经济领域的发展正面临难得的历史机遇期，在中国绿色产业创造的基本条件支持下，应用场景十分丰富，相关制造业和服务业以此为基础的拓展空间巨大。中国是全球最重要的制造业大国，在可再生能源各领域都有不少企业在努力探索，中欧合作能够为双方带来共赢的经济效果。2035年是中国提出要基本实现现代化的关键年份，中欧在未来10年有着广泛而共同的兴趣点。坚持开放、尊重多边经贸规则，将珍贵的财政资源用在最有效率和价值的领域，为企业提供公平、有序的发展环境，才有助于企业根据市场需求合理布局、与本地合作伙伴形成有效配合，创造就业、税收，提升本土生产制成品，满足当地市场和参与全球竞争的能力。

（作者系商务部研究院研究员）