优化对外投资支持政策——主要投资大国对外投资支持政策差异分析

发布日期:2021-10-14 09:23:04来源:中国投资参考作者:程都
从全球投资规则演进过程来看,为企业对外投资制定产业政策,提供财税金融等方面的支持政策,是以美国为代表的全球各主要投资大国的通行做法。对外投资支持政策不是一成不变的,在企业对外投资的不同发展阶段,各国对外投资支持政策呈现出不同特征。

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导读

从全球投资规则演进过程来看,为企业对外投资制定产业政策,提供财税金融等方面的支持政策,是以美国为代表的全球各主要投资大国的通行做法。对外投资支持政策不是一成不变的,在企业对外投资的不同发展阶段,各国对外投资支持政策呈现出不同特征

●中外投资支持政策的差异

●完善我国对外投资支持政策的思路和方向

从全球投资规则演进过程来看,为企业对外投资制定产业政策,提供财税金融等方面的支持政策,是以美国为代表的全球各主要投资大国的通行做法。对外投资支持政策不是一成不变的,在企业对外投资的不同发展阶段,各国对外投资支持政策呈现出不同特征。

(一)财税政策

在本国企业对外投资的早期阶段,各国都利用政府援外经费为私营资本获取战略性资源和市场准入机会,利用财政资金为本国企业在海外投资提供各类补贴,为企业提供各类税收优惠政策。第二次世界大战以后,美国政府援外资金与企业对外投资密切关联,援外机构将促进私营部门发展当作衡量发展合作成功与否的关键条件,明确规定每年至少援助两个私有化项目。此外,美国政府还为企业海外投资提供赋税抵免、延迟纳税、结转亏损等税收优惠政策。英国政府通过贸工部部长专项资金对英国企业开拓新兴市场提供必要的资助,企业从事海外投资项目的可行性研究和投资前调查等前期费用可以列入国家预算。日本政府为企业赴海外考察投资环境发生的机票费、旅居费等提供补贴,为企业参与海外矿山探矿调查费用的75%、钻探费用50%提供政府补贴,为企业海外投资建立了四种准备金制度,在纳税时可以扣除在国外已经缴纳的税额,企业境外收入还可以延迟纳税。

在企业对外投资发展相对成熟阶段,各国对企业海外投资的财政税收支持政策更加分散和隐蔽,不再由政府机构直接实施,运作主体也更加多样化。美国于1969年成立海外私人投资公司(OPIC),作为独立的法人企业,利用联邦财政预算资金建立20多个基金主要是在那些私人资本不适合投资的市场进行直接投资,或协助私人企业开辟海外投资市场,是执行美国对外政策,成为美国扩大商品、资金、技术输出的有效工具。美国国际开发署(AID),于20世纪90年代设立企业投资基金,从政府获得资金,为美国的私营企业在私人资本不足的领域投资提供资金支持。

(二)产业政策

各国对企业海外投资实施产业引导政策由来已久。在企业国际化发展的早期阶段,各国通常直接出台产业引导政策。美国在建国初期就通过关税保护、补贴、投资限制等政策,保护本国“幼稚产业”发展。“幼稚产业”概念由美国第一任财长汉密尔顿提出。1933年制定美国《全国产业复兴法》建立了全国产业复兴署,选择农业、水利、交通等产业加以扶持或给予优惠,1958年颁布《国防航空和宇宙航行法》极大推动空间技术研发。上世纪70年代两次石油危机后,美国钢铁、机械、石油化工、造船、家电和汽车领域的国际竞争力逐渐减弱,美国政府1972年成立联邦实验室技术转让联盟,1979年颁布《国家技术创新法》,使得美国政府资助产业技术发展的行为合法化。近年来,美国先后出台了《美国人工智能研究与发展战略计划》、《美国机器智能国家战略》2005年美国国会通过《能源法》把能源产业作为战略产业对待,提出储备能源的任务。20世纪80年代以前英国对外援助主要集中在农业、矿产资源勘探开发、道路和港口等基础设施建设等领域,20世纪80年代以后逐渐向教育、卫生、环保等方面扩展,这一变化与英国企业海外投资主导产业方向高度契合。近年来,发达国家的产业扶植政策逐步“隐形化”。随着本国企业国际化水平的提升,美国等发达国家的产业扶植政策逐步“隐形化”,并不冠名“产业政策”的名称,一般通过鼓励创新、加强环保、强化公平竞争、推广技术成果商业化和工业化等名义进行的。例如,2011年出台《美国创新战略》,2013年出台《美国制造业创新网络:初步设计》和《美国清洁能源制造计划》等。美国非政府组织“履行职责研究中心”研究表明,特斯拉公司自2007年以来共接受35亿美元的公共补贴(含减税部分)。目前,特斯拉公司的电动汽车已经出口到全球30多个国家和地区,并在多个国家投资建设了制造中心和销售网络。

(三)金融政策

各国都为企业对外投资提供长期贷款、担保、保险等方面的金融支持。在企业对外投资的早期阶段,通常由政府机构直接提供金融支持,各类贷款所占比重较高。美国政府直属的进出口银行综合考虑美国国家利益、不妨碍私营银行业务、对美国贸易投资起到促进作用等因素,为美国企业对外投资提供长期贷款,最长可达30年,单笔金额均高于商业银行,利率则通常比商业银行的低。美国进出口银行重视借方信用和偿还能力,还着重考虑符合。日本政府通官方金融机构,如日本国际协力银行、海外贸易开发协会、中小企业金融公库等,为境外投资企业提供长期低息贷款。在企业对外投资的成熟阶段,各国通过第三方机构为企业海外投资提供金融支持,支持方式也以担保、保险等方式为主。上世纪70年代以后,美国海外私人投资公司的融资担保在帮助美国企业拓展海外市场及实现美国对外政策目标中扮演着重要角色。它通过提供一般商业银行涉及不到的金融服务来帮助美国私人企业扩大在发展中国家和新兴市场国家的投资,以美国政府的名誉和信用作担保,帮助美国企业扩大海外投资合作。日本贸易保险公司针对海外贸易、投资过程中普通商业保险不能涉及的风险提供保险服务,包括出口信用保险、预付进口保险、海外投资保险、买家信用保险等。除美国外,各国对企业海外投资的外汇政策,都经历了严格管制到逐步放开的过程。由于二战后美元的霸权地位,美国不存在外汇管制问题。法国自二战后对企业海外投资实施外汇管制,直到1986年才逐步放宽并最终取消了外汇管制。日本政府对外投资的外汇管理经历了“严格管制—适度放宽—临时收紧—基本自由化—完全自由化”的发展历程。

中外投资支持政策的差异

我国对外投资支持政策体系,无论是财政政策、税收政策、产业政策还是金融政策,与主要对外投资大国相比,在政策覆盖范围、实施主体等方面存在显著的差异。

(一)财税政策

我国对外投资的财政支持以直接补贴为主,由政府部门直接实施,种类比较单一,缺乏非政府机构参与。我国对外投资的支持性财政政策由政府部门实施,包括对资源类境外投资合作项目前期费用扶持和资源开发项目贷款贴息,对境外经贸合作区前期费用补贴,对境外投资企业回运重要资源的运费和保险费补贴等。我国对企业海外投资的税收支持政策种类偏少,主要集中在税收抵免、出口退税等领域,缺乏亏损抵免、延迟纳税等方面的措施。我国自2017年12月,根据《关于完善企业境外所得税收抵免政策问题的通知》进一步扩大境外投资企业所得税税收优惠。此外,我国对企业开展对外投资合作发生的出口关税视同对外贸易出口实行出口退税政策,对双边税收协定对企业境外投资所得实施税收减免,以避免双重征税。

(二)产业政策

我国的产业政策一般出台独立的文件,对政府支持企业海外投资的行业有明确的规定。例如,2015年,《国务院关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》,将与我国装备和产能契合度高、合作愿望强烈、合作条件和基础好的发展中国家作为推进国际产能和装备制造合作的重点国别,并积极开拓发达国家市场,以点带面,逐步扩张;将钢铁、有色、建材等12个行业作为推进国际产能和装备制造合作的重点领域。美国、日本等发达经济体很少出台独立的产业政策,通常以鼓励科研、培养创新、重视技术转让、强化公平竞争、推广技术成果商业化和工业化等名义实施。例如,美国《国家科学院学报》显示,仅2010年到2016年,美国政府“鼓励创新”的名义,投入超过1000亿美元用于生物医药基础研究,推动医药产业加快发展。在此期间,美国食品和药物管理局批准的210种新药都与政府机构资助的研究有关。近年来,电动汽车作为战略性新兴产业,受到广泛的关注。

(三)金融政策

我国主要由政府部门和国家开发银行、进出口银行、出口信用保险公司三家政策性金融机构提供支持,既缺乏类似日本海外贸易开发协会的行业组织参与,也缺乏类似美国海外私人投资公司的私营机构参与。进出口银行和出口信用保险公司作为对外工程承包和对外投资等业务提供了出口信贷、优惠贷款、担保和保险等政策性金融支持。由中国进出口银行作为主发行人、连同国内外多家投资机构共同出资成立区域合作专项基金,包括中非合作基金、中国东盟合作基金、中拉合作基金、中国中东欧合作基金等,主要投资于相关地区的基础设施、能源和自然资源等领域。由于资本项下资金流动仍存管制,我国对外投资使用外汇仍处于管制状态。我国对企业海外投资合作的外汇管理政策经历了由严到宽、由紧到松的演变过程。针对近年来出现的“非理性投资”,国家外汇管理局发出《关于进一步推进外汇管理改革完善真实合规性审核的通知》,加强境外直接投资真实性和合规性的审核。

完善我国对外投资支持政策的思路和方向

未来较长时间,我国对外投资都将处于增长态势,国内企业将大规模“走出去”。随着国内深化改革、扩大开放的步伐不断加快,我国也具备了实施更高水平经贸规则的能力和水平,加快完善对外投资支持政策体系既有必要性,也有可行性。

(一)积极推动完善全球投资治理

当前,投资领域没有与《世界贸易组织协定》类似的全球性的规则体系,仅有一些公认的基本原则。2016年,G20峰会通过了《G20全球投资指导原则》,就投资领域的9大核心原则达成共识,包括反对跨境投资贸易保护主义,营建开放、非歧视、透明、可预见的投资政策环境,投资政策应为投资者和投资提供确定性和保护,鼓励成员制定法规保护透明度和利益相关方的参与,确保投资政策在国内国际层面协调,投资者责任等内容。TPP协定的投资规则为世界多边投资协定或规则设立一个新的标准,最后实际达成的CPTPP的投资规则标准低于TPP,但CPTPP投资条款“准入前国民待遇和最惠国待遇+负面清单”的模式,包含条款和使用范围广泛,对争端解决机制有具体和详细规定,已经成为全球髙标准国际投资规则的范本。目前,CPTPP对非缔约国家和单独关税区加入持开放态度,其他国家或地区也有加入CPTPP的意愿和可能,未来CPTPP投资规则可能成为全球投资规则发展的方向。我国应该以《G20全球投资指导原则》为基础,积极推动和完善全球投资治理,为构建良好的国际投资秩序做出贡献。

(二)提升对外投资领域的开放层次

我国已经具备接轨高水平投资规则的能力。无论是从已经签署的贸易投资协定(中韩自贸协定和中澳自贸协定),处于谈判进程中的投资协定,还是已经实施的《外商投资法》来看,我国已经可以接受髙标准投资规则。我国《外商投资法》自2020年1月1日期实施,已经确立了“准入前国民待遇+负面清单”模式的外商投资管理模式,《外商投资准入特别管理措施(负面清单)》也逐步成熟,具备进一步开放市场、提升投资便利化水平的能力。我国在投资领域“由守转攻”的时机已经成熟,应加大对外投资领域的开放力度,促进对外投资政策和吸收利用外资政策的良性互动,加快实现由“投资大国”到“投资强国”的转变。

(三)分类优化对外投资支持政策

培育第三方机构和专业服务机构、提升对外投资支持政策普惠性、提升企业境外投资经营的透明度、履行海外投资企业社会责任等与我国发展阶段和企业对外发展水平相适应的规则,应当尽快采用,积极实施。放松企业对外投资监管、放宽外汇管理等政策,应当按照我国对外开放的总体进程,在风险可控的前提下逐步实施。我国对外投资管理是资本账户下对外直接投资跨国流动管理的前置条件,是保障国际收支平衡发展的重要前提。如果对外投资领域开放超过金融改革总体进程,可能架空资本项下资金流动的管制,引发跨境资本流动失衡,影响国际收支平衡,甚至危及宏观经济运行的稳定。因此,上述政策应根据我国金融领域改革的总体进程逐步优化。

(四)妥善应对国有企业相关问题

当前,国有企业海外经营对“两优”贷款等各种支持政策依赖程度较高,按照“竞争中立”的原则,国有企业不能再获得优于私营企业的政策支持。此外,国有企业还将面临“经营透明度”、“关联交易”、“反垄断”、“本地化水平”、“企业社会责任”等方面的压力,经营效益将可能出现一定程度的下滑。我国企业海外投资存量中,国有资产仍占有一半左右的比重,如果放松对外投资监管,或者由第三方机构提供对外投资支持政策,可能引发道德风险,导致巨额海外资产流失。我国国内重要资产(如房地产、大宗商品、上市企业股份等)价格与海外同类资产价格存在较大的差距,如果放松对外投资管制措施,可能导致国内外资产市场高度联通,引发资产价格大幅波动,给宏观经济的稳定运行带来风险。

(五)对战略性投资项目给予特殊支持

当前我国私营企业无论是资金实力、国际化经营能力还是国际化发展水平,与国有企业还有较大的差距,无法保证我重要能源资源的海外供应保证任务,例如石油、天然气及镍矿(进口依存度80%以上)、铝土矿(进口依存度50%)的稳定供应,也无法完成我国在海外具有支点意义的重要港口、基地建设工作。与此同时,部分对外投资项目承担着以经贸合作深化双边关系的重要任务,其社会效应高于经济效益,这类项目通过市场化的方式运作通常存在较大困难。对此类项目,要继续加强政策引导,在项目决策、推进和后期监督管理上给予必要的支持,促进对外投资持续健康发展。

(六)优化双边投资协定对海外利益的保护作用

我国既是对外投资大国,也是吸收和利用外资的大国。欧、美、日等发达经济体对我国投资较多。发达经济体与我国经济制度差异较大,在当前全球经济治理碎片化的趋势下,加强与重点国家商签双边投资保护协定,成为保护企业对外投资的有效措施。国际协定效力高于当地国内法规,通过商签国际协定有效的本国投资者海外利益,也可以获得避免双重征税等政策优势。我国与马来西亚、印度尼西亚、越南、泰国、澳大利亚、新西兰6国的投资关系为我国资金单向流出,这些国家对我国投资规模较低,应以保护我海外投资利益为中心,尽快同上述国家签订更加开放自由的投资协定。我国与新加坡、英国间的投资呈现双向平衡趋势,英国和新加坡既是我对外投资主要目的地,也是我国外资主要来源国,应以“公平公正待遇”为基础,与之签订更加平衡的投资协定。欧盟和美国是我国最重要的海外投资目的地,应与欧盟、美国建立全面、高标准的双边投资保护协定,同时充分考虑我国的特殊国情,在国有企业、国家安全等方面设定例外条件。

作者单位:中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所


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