完善政府投资项目谋划机制的建议

发布日期:2022-01-12 14:54:27来源:中国投资参考作者:李粉等
“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出,要健全项目谋划、储备、推进机制。作为提高政府投资效率、拓展政府投资空间的基础,政府投资项目谋划还存在诸如动力减弱、能力不足、“重内轻外”等问题。下一步,建议从谋划主体、谋划依据、谋划约束条件等方面完善相关机制。

导读

完善政府投资项目谋划机制,需要从谋划主体、谋划依据、谋划约束条件等方面着手

●项目谋划是“稳投资”的基础性环节

●项目谋划中存在的问题

●完善项目谋划机制的建议

“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出,要健全项目谋划、储备、推进机制。作为提高政府投资效率、拓展政府投资空间的基础,政府投资项目谋划还存在诸如动力减弱、能力不足、“重内轻外”等问题。下一步,建议从谋划主体、谋划依据、谋划约束条件等方面完善相关机制。

项目谋划是“稳投资”的基础性环节

《加强政府投资项目储备 编制三年滚动投资计划的通知》颁布以来,各部门、各地方按照《加强政府投资项目储备 编制三年滚动投资计划工作方案》的相关要求,逐渐建立起政府投资项目三年滚动计划工作机制,项目储备工作已经成为政府投资项目管理中的一个常规任务,成为各级政府安排政府投资、满足公共需求的一个重要的基础性手段。连续六年的实践证明,项目储备工作取得了良好的成效,基本实现了政策的预期目标——“从资金等项目”向“项目等资金”转变。2019年《政府投资条例》颁布实施,政府投资项目储备进入法治化轨道,按照规定,项目必须经过五年储备,三年滚动,最终进入年度投资计划。从逻辑关系上看,项目谋划是项目储备的基础。没有相应的项目谋划能力,将导致无项目可储备,或者项目质量达不到入库标准。因此,项目储备工作的质量和效率,在很大程度上取决于项目谋划水平的高低。2021年,各地按照“干着今年,备着明年,看着后年,想着大后年”的要求,高起点、高质量、高水平滚动谋划项目,为“十四五”时期推动政府投资接续增长和经济社会平稳发展打下坚实基础。

项目谋划中存在的问题

(一)谋划动力减弱

2015年开始实施的《预算法》以及2019年实施的《政府投资条例》,明确了预算资金是政府投资资金的唯一合法来源。但是,在一系列内外不确定因素下,预算增长面临较大压力,叠加防范化解地方政府债务风险管理,预算资金对投资的约束性增强。在自身财力不足、投资配套困难的情况下,部分地区谋划项目动力减弱,向上争取投资资金意愿不强。在西部两省的调研发现,由于建设资金不足,政府投资项目大幅减少,已经储备的老旧小区改造、档案馆、体育馆、市医院传染病区、全民教育基地等一大批项目无法开工。有些市县明确要求,凡是要求地方配套比例超过25%的中央预算内投资项目,一律不申不建。

政府与社会资本合作是一种可以实现政府、社会资本、公众三赢的项目模式,更是解决政府投资资金不足的有效手段。但是,基于对10%财政承受能力限制的片面理解,近几年来地方政府几乎普遍放弃了PPP模式。尽管《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中明确弥补可行性缺口的方式除了财政补贴,还可以授予特许经营项目相关的其它开发经营权益,但地方各级政府对此缺乏行之有效的探索,致使政府与社会资本合作模式的应用领域和空间越走越窄,不仅未能更加充分、有效的发挥市场机制的作用,也加重了政府的投资负担。

(二)谋划能力不足

“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出,更好发挥政府投资的撬动作用,这对政府投资项目谋划能力提出了更高要求。但是,实践中,项目谋划的能力、水平和效果距离政策要求还有相当距离。一些具体问题,如谋划项目的主体、谋划的依据、必要性和可行性论证的重点等,尚不完全清晰。这些问题普遍存在于各级政府,尤其是县级政府。如陕西某县将项目谋划工作交由发展改革部门一家承担,由于缺乏对各个行业实际需求的全面了解,该县每年中央预算内投资项目申报成功率不足10%。

由于缺乏项目研究、策划、包装等方面的专业人才,部分项目的前期工作常常达不到规定的深度要求,大多数只停留在项目建议书阶段,项目决策失误、设计变更、超概算等问题仍旧突出。2018年9月《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》颁布实施,对政府投资绩效提出了更高要求,加强项目谋划能力建设成为各级政府面临的迫切任务。

(三)谋划理念仍未发生根本性转变

现行管理体制下,投资项目的可行性包括内外两方面,不仅要具备内部投入产出的可行性,也要满足外部性管理的要求。由于政府投资项目使用财政预算资金,又涉及广泛的公共利益,因此,受到更为严格的内外审查。其中,内部审查包括建设规模、技术方案、资金措施方案等,外部审查包括是否符合规划、产业政策、行业准入标准、节能、土地利用、资源利用、环境保护以及社会稳定风险控制等政策要求。现实中,地方政府谋划项目时往往对项目内部的可行性考虑较为充分,而对项目外部可行性的重视程度不足。这种以技术经济论证为中心的惯性思维延续至今,成为项目论证不充分、不完整、不科学,最终导致项目失败的重要原因。典型如2000年6月,海南三亚新机场临空国际旅游商贸区填海工程未编制海洋环境影响报告书即动工,被重罚8000万元并责令停工复原。

完善项目谋划机制的建议

(一)明确项目谋划的责任主体

发起项目的责任主体指的是项目的发起人,其承担项目法人的主体责任。现行行政管理体制下,各行政主管部门是各行业、领域范围内公共服务的提供者和管理者,承担制定相关规划、政策的责任。各行业、领域的政府投资项目,由各主管部门根据行业(公共)需求,在规划引领下提出。具体操作中,由于政府行政管理部门的基本职能是公共管理,具体投资项目的发起人,不一定是政府部门,也可以是政府部门指定的项目单位,或者政府部门授权的代理人。随着工程建设模式的丰富完善,也出现了多种形式的政府投资项目责任主体,如政府部门直接发起项目、政府部门指定下属机构、代建机构等。但是,从项目谋划这一形成项目的初始工作性质出发,项目谋划的责任主体不应当是非政府机构,而必须是政府行政管理部门或其授权的责任主体。

(二)以公共需求为导向确定项目谋划的依据

《政府投资条例》将政府投资限定在市场不能有效配置资源的公共领域,这一规定明确了政府投资的目的是为了满足公共需求。因此,必须以公共需求及其发展趋势来确定政府投资方向、投资次序以及项目基本属性,如项目类别、技术经济特征、建设规模、产品服务种类、外部影响等。分析公共需求时,既要考虑当时当地的实际需求,也要考虑基本公共服务均等化条件下公共需求的变化规律。

必须注意的是,经过多年的大规模投资,政府投资边际效率降低,投资重点也由注重总量增长向注重结构优化转变,且受地方政府债务风险管控和财政资金紧平衡双重约束,项目谋划试错成本加大,此背景下,必须加强对公众实际需求的论证,避免投资失败。

(三)正确看待建设资金的约束

项目需求仅仅是潜在的需求,将潜在需求转化为有效供给依赖于项目所具备的建设条件。这些条件包括内外两方面,其中,内部条件包括资金、技术、人力资源、管理资源等,外部条件包括政策约束、土地、能源、资源、环境容量、社会容量等。以上一系列条件中,每个条件都对项目建设形成硬约束,只要有一个条件无法落实,项目就不能开工建设。实践中,地方政府往往将资金作为谋划项目的最大约束,其实过高估计资金的约束作用是不必要的,因为在项目五年储备过程中,资金条件是随着时间及融资模式的创新不断变化的,当前不能落实未必代表将来不能落实。典型如,2014年开始的PPP模式通过引入社会资本成功解决了仅靠政府无法实施的项目,地方政府专项债的发行使得公益性项目有了新的资金渠道,2020年开始试点的基础设施REITs进一步丰富了基础设施的融资渠道。

实际调研中发现,当前地方投资中存在的主要问题,不是资金不足,而是缺乏项目尤其是好项目,这也是每年申报中央预算内投资以及专项债券资金时,地方政府加班加点包装项目的重要原因。2015年建立政府投资项目储备制度,根本出发点是要解决地方政府长期以来重资金筹措、轻项目储备的惯性问题,中央预算内投资管理方式的改革——“资金跟着项目走”,也是强调项目谋划与储备的重要性。

(四)分类确定财务评价的重点

政府投资领域的基础性、公益性特征决定了政府投资项目不能完全依靠市场调节。市场经济体制下,所谓市场能够调节的关键指标是投资项目的财务收益水平。只有项目能够带来足够的财务利润,才能满足资本的回报要求。在政府投资的公益性、基础性项目中,受制于社会公众的利益诉求,绝大部分项目是无直接财务收益或财务收益不能满足全部投资回报要求的,因此,政府投资项目财务评价的重点应根据项目特点分类确定。

对于没有财务收益的项目,如普通公路、免费公园等,财务评价的重点在于测算政府是否具备承担项目全寿命周期成本支出所需的能力,即项目是否具备财务生存能力或可持续性。对于具备使用者付费基础,但收费不能完全覆盖投资成本的项目,如自来水、城市轨道交通等,财务评价的重点在于测算项目的财务可行性缺口以及政府是否有能力弥补缺口。对项目财务评价的分类分析,除了决定政府投资项目的融资模式——政府直接投资还是与社会资本合作,还构成了项目进入储备库后的分类依据。


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